El enfrentamiento político en Venezuela parece haberse estancado. El presidente Nicolás Maduro permanece firme en su cargo más de un año después que la oposición detrás de Juan Guaidó montara una campaña para suplantarlo. La brecha entre las partes es amplia, pero conversaciones con figuras más pragmáticas revelan las bases de un posible compromiso.
¿Qué hay de nuevo? Las conversaciones para resolver la crisis política venezolana fueron interrumpidas en septiembre, y la toma del Parlamento por parte del gobierno en enero hace más remota la posibilidad de que se reanuden. Si bien las líneas generales para un posible acuerdo son visibles, la falta de voluntad del gobierno a comprometerse y de realismo de la oposición, hasta ahora, han dejado una posible solución fuera de alcance.
¿Por qué importa? El país está sumido en conflictos políticos y continúa sufriendo de hiperinflación, altos niveles de violencia, servicios públicos en colapso, pobreza severa y desnutrición. Millones han emigrado, provocando una crisis regional de refugiados.
¿Qué se debería hacer? Aliados externos con vínculos con las partes deben proponer un posible acuerdo, que incluya medidas para garantizar la igualdad de condiciones en las elecciones parlamentarias de 2020 y, posteriormente, en las elecciones presidenciales, junto con el levantamiento gradual de las sanciones de EE. UU., y deben presionar a ambas partes para que lo acepten como base para las negociaciones.
Resumen Ejecutivo
Desde enero de 2019, Venezuela ha tenido dos presidencias enfrentadas y dos puntos de vista completamente diferentes sobre cómo debe resolverse la disputa política. También ha tenido una víctima principal, una población expuesta a una catastrófica crisis humanitaria. Más de un año después, ninguna de las partes ha logrado sus objetivos: el presidente Nicolás Maduro sigue en el poder, estrictas sanciones se mantienen vigentes y no hay una solución en el horizonte. Con el gobierno sintiéndose más confiado, como lo demuestra la toma de la Asamblea Nacional del 5 de enero, y una oposición que alberga ambiciones poco realistas de un cambio rápido de régimen, los aliados externos deberían considerar intensificar su participación, presentando un acuerdo que restablezca una justa competencia política, propicie elecciones presidenciales anticipadas, así como el levantamiento gradual de las sanciones, y adicionalmente, deben presionar a sus respectivos aliados dentro del país para que lo acepten como base para las negociaciones.
Pero lo que la oposición ve como la restauración de la democracia, el gobierno lo considera como un golpe de Estado con respaldo extranjero.
A primera vista, la brecha entre las dos partes parece insuperable. El poder de facto y el control de casi todas las instituciones del país están en manos de Maduro, quien fundamenta su legitimidad en una controvertida reelección que tuvo lugar en mayo de 2018, considerada por la oposición y sus aliados internacionales como una farsa perpetrada por un dictador criminal. La oposición, liderada por Juan Guaidó, quien es reconocido como presidente interino por 59 países, insiste en que se celebren elecciones presidenciales anticipadas y fiables bajo observación internacional y exige la previa renuncia de Maduro. Pero lo que la oposición ve como la restauración de la democracia, el gobierno lo considera como un golpe de Estado con respaldo extranjero, y tiene la firme postura que la oposición desea eliminar al chavismo de la escena política y se está valiendo de apoyo externo (principalmente de EE. UU.) para garantizar que el movimiento creado por el difunto presidente Hugo Chávez, que ha gobernado Venezuela durante 21 años, no pueda regresar.
Esfuerzos para alcanzar una resolución pacífica hasta ahora han demostrado ser intermitentes y en gran medida infructuosos. Se han llevado a cabo varias rondas de negociaciones desde el 2014, pero todas se han visto empañadas por sospechas mutuas, con la oposición convencida de que el gobierno no estaba siendo honesto. Durante el último año, ambas partes han coqueteado con una solución negociada, pero también han intentado ganarle ventaja a su rival a través del paso del tiempo y la ayuda de poderosos aliados extranjeros. La oposición esperaba que el endurecimiento de sanciones y el creciente aislamiento internacional del gobierno provocaran una ruptura dentro de las filas chavistas, especialmente entre los militares o, alternativamente, que los EE. UU. intervinieran militarmente. El gobierno por su parte, esperaba que cuanto más resistiera las sanciones con la ayuda de Rusia, China y otros, más se debilitaría la credibilidad y la unidad de la oposición, y más se disiparía el apoyo público a esta, haciendo que los aliados externos de Guaidó perdieran interés.
El tiempo ha sido particularmente duro con la oposición. A pesar de que en algún momento había indicios de una intervención militar de EE. UU. (y un levantamiento militar estéril el 30 de abril), así como sanciones cada vez más draconianas y el colapso económico interno que ha estimulado el éxodo de más de 4,8 millones de venezolanos, Maduro no ha cedido. Las predicciones de la oposición y EE. UU. de que las fuerzas armadas desertarían bajo presión externa han resultado ser falsas. Al fortalecerse la posición del chavismo, el 5 de enero llegó el punto máximo en su intento por remover a Guaidó de su puesto formal como presidente de la Asamblea Nacional y, así desvirtuar su pretensión a la presidencia interina, cuando el gobierno instaló un cordón militar y parapolicial alrededor del Parlamento y organizó una cuestionable votación para cambiar la presidencia de la Asamblea. La oposición ahora está envuelta en un intenso debate interno sobre si participar o no en las elecciones parlamentarias a finales de este año, incluso ante la ausencia de condiciones justas para llevarlas a cabo.
Sin embargo, si el gobierno y el chavismo en general ahora se sienten más optimistas después de sortear la tormenta de 2019, difícilmente tienen motivos para estar tranquilos. El margen de maniobra del gobierno, tanto político como económico, está severamente restringido por las sanciones; es considerado ilegítimo por docenas de países; enfrenta constantes iniciativas para removerlo del poder (tanto abiertas como encubiertas); e incluso dentro de sus propias filas hay rumores de descontento por su comportamiento cada vez más autoritario. Ha logrado victorias tácticas innegables, pero ha dejado sin resolver el núcleo del problema. Si tiene la intención de recuperar la normalidad política y la estabilidad, algo debe cambiar.
El esfuerzo más prometedor para lograr una solución negociada hasta la fecha ha sido una serie de conversaciones entre las dos partes, facilitadas por el gobierno noruego entre mayo y agosto de 2019. Pero estas se rompieron, víctima de la falta de compromiso sincero de ambas partes y, en particular, de la obstinación del gobierno. Las posibilidades de que reinicien ahora son escasas. Como se describió en un informe anterior, después de siete rondas de conversaciones, la más reciente en Barbados, el gobierno se retiró a raíz de nuevas sanciones estadounidenses, y la oposición declaró “agotado” el mecanismo de diálogo el 15 de septiembre de 2019. Las conversaciones habían producido ciertos avances: poco antes de que fueran suspendidas, la oposición había propuesto que el poder pasara temporalmente a un consejo de gobierno cuyos miembros serían nombrados de común acuerdo. El gobierno de Maduro no rechazó explícitamente esta última propuesta y ofreció mejorar las condiciones electorales, pero sus negociadores dijeron que el presidente no renunciaría y que las elecciones anticipadas serían posibles solo un año después de que EE. UU. y otros levantaran las sanciones. La toma del Parlamento sugiere claramente que en los niveles más altos de poder, la disposición para llegar a un acuerdo es insignificante.
El marco de un posible compromiso existe.
Sin embargo, como lo indican las discusiones de Crisis Group con figuras chavistas y de oposición más pragmáticas, el marco de un posible compromiso existe. Este informe lo explica con la esperanza de fomentar futuras discusiones. Ninguna de las partes lo encontrará completamente satisfactorio. De hecho, ambas inevitablemente rechazarán varios de sus elementos. Pero sus términos reflejan la mejor evaluación de Crisis Group de lo que las dos partes podrían eventualmente aceptar como términos justos y realistas. El primer paso implica moverse hacia la reducción de tensiones entre ambos lados y construir confianza mutua.
Si se avanza en ese frente, un acuerdo político se basaría en tres componentes básicos: 1) pasos hacia un escenario imparcial para las elecciones parlamentarias y luego las presidenciales; 2) alivio progresivo de las sanciones a medida que se logren avances políticos; y 3) garantías legalmente consagradas para intentar mitigar los temores del eventual bando perdedor de unas nuevas elecciones. El informe también ofrece sugerencias sobre cómo resolver algunas disputas clave. La primera es sobre el momento en el que se celebrarían nuevas elecciones presidenciales y si Maduro debería dejar el cargo previamente. La segunda es, cuándo se deben levantar las sanciones, y si alguna debe ser levantada mientras Maduro permanezca en el poder. Una tercera cuestión, el papel a futuro del ejército, casi no ha sido abordada por las partes, pero es crítica teniendo en cuenta los lazos del ejército con el chavismo y su capacidad para sabotear cualquier acuerdo que desapruebe.
Potencias extranjeras y organismos multilaterales que son conscientes de los riesgos que representa un escalamiento del conflicto venezolano y actualmente están presionando por un acuerdo negociado (especialmente la UE, la ONU y Estados latinoamericanos como México y Argentina), deberían tener el mayor interés en encontrar una salida negociada a esta crisis y materializar dicho interés presentando o respaldando una propuesta similar, y presionando a las partes para que la acepten como base para las negociaciones. La ONU también podría desempeñar un papel esencial en respaldar y monitorear la implementación de un eventual acuerdo político. En caso de que Caracas no demuestre compromiso, los aliados de la UE y América Latina deberían considerar intensificar las medidas dirigidas a violadores de derechos humanos y fortalecer esfuerzos contra delitos financieros internacionales cometidos por funcionarios gubernamentales. Incluso aquellos países firmemente opuestos a Maduro, como los EE. UU. y Colombia, o aliados a su gobierno, incluidos Rusia y Cuba, deberían reconocer los enormes beneficios para la estabilidad regional que representa una ruta hacia un acuerdo negociado.
Las soluciones propuestas no son las únicas posibles ni necesariamente las mejores opciones disponibles. Su objetivo es estimular el debate dentro de los círculos chavistas y de la oposición, pero también entre sus respectivos aliados extranjeros y otros actores internacionales interesados, respecto a los costos y las alternativas al actual estancamiento. La desafortunada verdad es que esos escenarios alternativos, la expulsión de Maduro por parte de los militares; intervención extranjera para derrocar al gobierno; o la supervivencia del gobierno a pesar de las terribles condiciones económicas mientras la oposición cede o sus líderes vuelven a exiliarse, resultan poco probables o ineficaces para restablecer la estabilidad y mejorar el bienestar de los venezolanos. A pesar de lo distante que parece actualmente un acuerdo por las políticas desatinadas y los presagios de violencia en Caracas, sigue siendo la única forma segura de evitar que una mayor calamidad caiga sobre ambas partes.
Caracas/Bogotá/Washington/Bruselas, 11 de marzo de 2020
I. Introducción
La lucha política que durante más de veinte años ha enfrentado al gobierno chavista de Venezuela contra una oposición que abarca todo el espectro político es ahora una feroz batalla por poder, popularidad y apoyo internacional en un contexto de masiva miseria socioeconómica. Después de que la Mesa de Unidad Democrática (MUD) de la oposición obtuviera una victoria arrolladora en las elecciones legislativas de diciembre de 2015, dándole amplios poderes constitucionales para ponerle freno al gobierno del presidente Nicolás Maduro, Maduro usó su control sobre las ramas del Estado restantes (particularmente el Tribunal Supremo) para obstaculizar a la Asamblea Nacional. La oposición respondió al presidente con un intento de referendo revocatorio en 2016, pero la autoridad electoral y los tribunales controlados por el gobierno bloquearon la iniciativa, dando paso a un período de intentos alternos de diálogo y protestas masivas a nivel nacional con decenas de muertes.
La economía, que había disfrutado de un auge sin precedentes durante una década gracias a los precios récord del petróleo, del cual dependían casi exclusivamente los ingresos extranjeros de Venezuela, entró en recesión casi tan pronto como Maduro asumió el poder tras la muerte del presidente Hugo Chávez a principios de 2013. Desde entonces, ha caído en más de un 60 por ciento, sumiendo a la mayoría de los venezolanos en una pobreza extrema, dependientes de la distribución intermitente de alimentos baratos suministrados por el gobierno, y de remesas de una creciente diáspora. El servicio de salud y los servicios públicos básicos, como el agua, la electricidad y el transporte, están al borde del colapso y epidemias de malaria, difteria y otras enfermedades están cada vez más extendidas. Según la ONU, hasta febrero de 2020 más de 4,8 millones de personas habían huido del país, lo que representa una grave carga para muchos de los vecinos de Venezuela, particularmente Colombia.
En enero de 2019, el recién elegido presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, tomó la controversial decisión de declararse presidente interino, con el apoyo del parlamento de Venezuela y varias docenas de gobiernos, incluidos los de EE. UU., Colombia, Brasil y muchos países europeos. La oposición argumentó que la reelección de Maduro de mayo de 2018, en una jornada boicoteada por la oposición mayoritaria y empañada por acusaciones de ilegalidad, había sido una farsa y que la presidencia estaba vacante. El reclamo de Guaidó, dijeron, se basaba en una cláusula constitucional que le permite al jefe de la legislatura asumir el cargo ejecutivo en espera de elecciones legítimas. Su esperanza era que el gobierno de Maduro se desmoronara rápidamente bajo la presión de las sanciones estadounidenses cada vez más severas, particularmente sobre la industria petrolera, y que las fuerzas armadas cambiarían de bando. Sin embargo, un golpe militar frustrado el 30 de abril pareció poner fin a esa idea, y en mayo las dos partes comenzaron negociaciones cara a cara facilitadas por el gobierno noruego.
No obstante, a pesar del aparente progreso, las conversaciones se interrumpieron en septiembre de 2019 y los intentos de revivirlas hasta ahora han resultado infructuosos. El gobierno de Maduro, experto en eludir sanciones y burlar a la oposición, inmediatamente anunció que había llegado a un acuerdo con un puñado de partidos de oposición minoritarios y se preparaba para las elecciones legislativas programadas para fines de 2020. La oposición y sus aliados regionales lideraros por EE. UU. y Colombia, invocaron un tratado de defensa regional que teóricamente podría allanar el camino para una acción militar, aunque esta opción parece remota. Como resultado de los esfuerzos del gobierno para sacar a Guaidó de su puesto como presidente de la Asamblea en enero, el parlamento se dividió en dos . Por el momento, el gobierno parece haber tomado la delantera, y podría estar listo para vencer a lo que queda de la oposición mayoritaria levantando la inmunidad judicial de los diputados, obligándolos al exilio y tomando el control de sus partidos . Las perspectivas de un acuerdo negociado parecen más distantes que nunca.
A pesar de su extrema polarización política, Venezuela tiene varias ventajas sobre otras naciones que han sufrido conflictos crónicos.
Sin embargo, a pesar de su extrema polarización política, Venezuela tiene varias ventajas sobre otras naciones que han sufrido conflictos crónicos. Su constitución de 1999, ratificada dos veces por referendo, cuenta con al menos el apoyo verbal de ambos lados. El país no tiene divisiones étnicas, religiosas o territoriales significativas y está ubicado en una región con tradiciones democráticas fuertes, aunque frecuentemente interrumpidas. Durante más de 40 años, de 1958 a 1999, la transferencia pacífica del poder del gobierno a la oposición fue una práctica establecida, mientras que el chavismo, el movimiento creado por el difunto presidente Chávez, ganó dieciséis y perdió dos elecciones de 1998 a 2015 sin evidencia convincente de haber cometido fraude.
Con base en extensas discusiones durante el año pasado con chavistas y miembros de la oposición dentro y fuera de Venezuela, diplomáticos de América Latina, Europa, EE. UU., Canadá, Cuba y Rusia, así como analistas independientes, Crisis Group cree que un acuerdo viable y mutuamente aceptable aún puede ser posible. Al presentar ideas realistas para conversaciones, las partes que apoyan un acuerdo negociado, como la UE y varios Estados latinoamericanos, podrían ayudar a promover el debate entre los partidarios chavistas y de la oposición y alentarlos a poner fin a un enfrentamiento costoso y peligroso.
Se deben hacer varias advertencias. Los compromisos descritos en este informe fueron ampliamente respaldados, aunque no unánimemente, por los elementos más pragmáticos de ambos lados; otros inevitablemente se opondrán a ellos. El gobierno en particular siente que ha resistido lo peor de la tormenta política y económica, y no ve ninguna razón inmediata para mostrar flexibilidad. Los miembros de la oposición más radicales tampoco están de ánimo para hacer concesiones. EE. UU., cuya cooperación sería esencial en cualquier solución, ha expresado últimamente su apoyo a una transición negociada, pero tendría objeciones fundamentales a las ideas discutidas aquí. Además, las discusiones con las dos partes tuvieron lugar en su mayoría antes de la última movida del gobierno para arrebatar el control del parlamento, lo que tuvo repercusiones a través de la oposición y minó seriamente cualquier interés en negociaciones o compromisos.
II. Una tregua entre las partes
Como se mostró en un reciente informe breve de Crisis Group, las brechas entre las partes, tanto en términos de confianza mutua como de políticas sustantivas, siguen siendo abismales. La mejor esperanza para un acuerdo (el proceso liderado por Noruega), por ahora, se ha estancado. Últimamente, el gobierno ha ganado confianza debido a que el presidente Maduro ha conservado su poder, a pesar de los intensos esfuerzos nacionales y extranjeros para derrocarlo, ha llegado a un acuerdo con un grupo de partidos de oposición más pequeños y pudo neutralizar el parlamento controlado por la oposición. Su renovado sentido de seguridad difícilmente lo motivará a hacer el tipo de concesiones exigidas por Guaidó y la oposición mayoritaria. Como resultado, los gestos que tanto se necesitan para fomentar la confianza del lado del gobierno parecen cada vez menos realistas, dejando a la oposición con la difícil elección de participar en las elecciones parlamentarias que parecen destinadas a ser fraudulentas.
A. Una historia de desconfianza
Cada lado desconfía profundamente del otro. La oposición está convencida de que el gobierno simplemente no aceptará elecciones verdaderamente competitivas que ofrezcan una oportunidad real y justa para una transición. El gobierno y sus aliados están convencidos de que la oposición y sus socios extranjeros quieren erradicar al chavismo del mapa político y hacer retroceder el reloj a los días de lo que llama la “oligarquía” en Venezuela. Ambas partes citan evidencia para reforzar su caso: la oposición señala los pasos sistemáticos que el gobierno ha tomado para negarle su parte justa del poder desde la sorpresiva victoria de la alianza conformada en la MUD en las elecciones legislativas de diciembre de 2015; el gobierno por su parte recuerda los esfuerzos inmediatos de la oposición después de esa victoria para sacar a Maduro del poder, así como las sanciones draconianas de Washington, impuestas con el respaldo de la oposición.
Cada lado desconfía profundamente del otro.
Esta historia de hostilidad alimenta el recelo entre las partes y su renuencia a creer las promesas del otro en la mesa de negociaciones. La oposición ha acusado repetidamente al gobierno de incumplir compromisos alcanzados en negociaciones y de usar las conversaciones simplemente para ganar tiempo. Por su parte, el gobierno insiste en que la oposición busca una salida violenta, con la ayuda de EE. UU. y sus aliados regionales, y ha acusado a ciertas facciones de sabotear conversaciones anteriores.
En un ambiente tan tóxico, medidas iniciales que fomenten la confianza mutua podrían ayudar. Además de proporcionar cierta tranquilidad a ambas partes, también podrían generar un apoyo público más amplio para las negociaciones. El gobierno tiene la mayor carga en este sentido: disfruta de un monopolio casi total del control institucional y militar dentro del país y, por lo tanto, tiene una mayor capacidad para ofrecer concesiones. En contraste, las concesiones recíprocas que exigiría principalmente vendrían de fuera del país e incluirían algunas que están más allá del control de la oposición, particularmente aquellas relacionadas con el levantamiento de sanciones.
B. Medidas para fomentar la confianza
Si el gobierno desea remendar las relaciones con la oposición sin poner en peligro su autoridad, podría comenzar liberando presos políticos, estimados a mediados de febrero en 351, así como restableciendo la inmunidad parlamentaria para unos 30 legisladores de la oposición, muchos de ellos en el exilio.
En la actualidad, sin embargo, el gobierno está intensificando, en lugar de reducir, el uso de las fuerzas de seguridad, unidades parapoliciales (incluidos los colectivos) y el poder judicial para intimidar a la oposición y mantenerla en silencio. El 16 de diciembre, el Tribunal Supremo despojó a otros cuatro legisladores de la oposición de su inmunidad parlamentaria, acusándolos de participar en el levantamiento militar frustrado del 30 de abril. El 20 de diciembre, el diputado Gilber Caro, que anteriormente había sido liberado, fue capturado una vez más y permanece tras las rejas. Y el 21 de enero, su colega Ismael León fue arrestado y detenido en el cuartel general del Servicio Bolivariano de Inteligencia (SEBIN) en Caracas, aunque más tarde fue puesto en arresto domiciliario.
El uso por parte del gobierno de los detenidos políticos como fichas de negociación táctica, y su liberación irregular y poco sistemática de prisioneros, ha hecho que la oposición sea reacia a aceptar estos hechos como muestras de buena fe. Podría decirse que Maduro tendría que tomar medidas más determinantes, como liberar a todos los presos o levantar todas las restricciones a los políticos, para que la oposición reconozca y responda al gesto.
Las esperanzas de que el regreso del partido gobernante a la Asamblea Nacional conduzca a la creación de una autoridad electoral genuinamente independiente siguen siendo tenues.
La movida del 5 de enero para despojar a Guaidó de su cargo como presidente de la Asamblea Nacional e instalar como su reemplazo a un diputado opositor más dócil, a quien informes de los medios han relacionado con actos de corrupción, bloqueó otra potencial forma de crear confianza entre las partes y condujo a una división posiblemente irreversible entre dos parlamentos rivales. Este resultado fue aún más desconcertante dado que los legisladores leales al gobierno se unieron a la Asamblea el año pasado luego de un acuerdo con los partidos de oposición minoritarios . Después de regresar al parlamento, estos diputados tomaron pasos tentativos hacia la designación de una nueva autoridad electoral, iniciando así lo que parecía ser un regreso a procedimientos democráticos más normales . En particular, se unieron a una comisión mixta dominada por la oposición, encargada de nombrar un comité de nominaciones para los miembros del Consejo Nacional Electoral (CNE), un proceso que fue finalizado a finales de febrero. Este comité debe ahora considerar candidatos para el consejo electoral.
Sin embargo, las esperanzas de que el regreso del partido gobernante a la Asamblea Nacional conduzca a la creación de una autoridad electoral genuinamente independiente siguen siendo tenues. La oposición mayoritaria descartó el acuerdo con los partidos minoritarios como una farsa y a los partidos mismos como una “oposición falsa”, sin dejar de ser escépticos de la verdadera intención detrás del regreso al parlamento. Al bloquear la reelección de Guaidó como presidente de la Asamblea Nacional, el gobierno parecía confirmar las sospechas de la oposición. Aun así, las voces pragmáticas de ambos lados, junto con numerosos diplomáticos extranjeros, coinciden en que la renovación del CNE a través de negociaciones entre partidos sigue siendo posible en principio y vital en la práctica, una condición central para una desescalamiento más general en las relaciones y un eventual retorno a conversaciones como las que se dieron con el apoyo de Noruega (ver sección III.B a continuación sobre las rutas hacia la reforma del CNE).
III. Asegurando un escenario imparcial
Venezuela tiene un historial mixto con respecto a las prácticas electorales. Hasta e incluyendo las elecciones legislativas de diciembre de 2015, ambas partes en general aceptaban que, a pesar de condiciones favorables para los candidatos del gobierno, el sistema electoral era generalmente eficiente y el sistema de votación electrónica computaba con precisión los votos emitidos. De manera reveladora, Chávez perdió el referendo constitucional de 2007 por muy poco y la oposición ganó 112 de 167 escaños de la Asamblea Nacional (precisamente el número requerido para una mayoría calificada) en 2015. El gobierno señala tales resultados como evidencia de su respeto hacia un adecuado procedimiento democrático. Los chavistas se siguen quejando de lo que perciben como la negativa de la oposición, junto con países occidentales, a darles el crédito que creen merecerse.
Sin embargo, la oposición ha planteado preocupaciones cada vez más creíbles sobre la integridad del sistema electoral en los últimos tres años. Junto con observadores internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha denunciado el control político partidista del sistema electoral, el uso del poder judicial para perseguir a los políticos de la oposición y la manipulación de votos en el conteo de estos. Por lo tanto, cualquier resolución a la crisis venezolana requerirá mejoras significativas en las condiciones electorales, comenzando con el desarrollo de las próximas elecciones parlamentarias y extendiéndose a una serie de reformas.
A. Elecciones parlamentarias
El tema candente ahora para la oposición es cómo responder a las elecciones parlamentarias que deben celebrarse este año. Parece que la cancha estará fuertemente inclinada a favor del gobierno y muchos partidos de oposición podrían ser excluidos de ellas por completo, ya sea porque su registro ha sido cancelado o porque los tribunales los han dejado en manos de facciones vinculadas al gobierno. Al sentir que ha consolidado su control sobre el poder, el gobierno está enfocado en varios métodos para excluir o dividir a la oposición y así ganar estas elecciones y asegurar el control sobre la Asamblea Nacional . Dado que incluso después de obtener la mayoría calificada en el 2015, se impidió que la oposición ejerciera el poder legislativo, será muy difícil persuadir a los votantes de la oposición para que participen en una elección celebrada en condiciones favorables para el gobierno.
Una parte sustancial de la oposición se inclina por boicotear las elecciones ante el temor de que solo beneficien al gobierno y le den credenciales democráticas ficticias.
En estas circunstancias, la oposición enfrenta la difícil decisión de participar o no. El problema está resultando profundamente divisivo. Una parte sustancial de la oposición se inclina por boicotear las elecciones ante el temor de que solo beneficien al gobierno y le den credenciales democráticas ficticias. Los más radicales de la oposición sostienen que la presidencia interina de Guaidó debería organizar elecciones paralelas para demostrar el peso de la opinión pública contra Maduro.
En contraste, otras voces de la oposición mayoritaria creen que incluso al perder una elección no competitiva o injusta, se podrían desencadenar cambios políticos al exponer como las preferencias de la población resultan manipuladas por parte del gobierno, como fue el caso en México después de 1988, Perú en el 2000 y supuestamente Bolivia el año pasado, así como en otros países fuera de América Latina. Según este punto de vista, la prioridad de la oposición debe ser utilizar todos los medios nacionales e internacionales disponibles para mejorar los términos de la contienda electoral y participar siempre y cuando se puedan garantizar ciertas condiciones básicas. Esto podría incluir el establecimiento de un nuevo CNE consensuado, participación de los partidos de la oposición mayoritaria con libertad para hacer campaña en todo el país, seguridad física, no persecución judicial, y el derecho de los activistas de la oposición para ayudar a monitorear el conteo de votos.
Sin estas condiciones mínimas, es difícil imaginar cómo podría participar alguna parte de la oposición liderada por Guaidó. De hecho, el grueso de la oposición boicotearía una elección sin estas garantías, lo que llevaría a un parlamento ilegítimo, una crisis política continua sin perspectivas de negociaciones y, muy probablemente, sanciones más fuertes. Europa y otros promotores internacionales de un acuerdo pacífico deberían centrar sus esfuerzos inmediatos en presionar al gobierno para que cumpla con las condiciones anteriores para las elecciones parlamentarias. Luego deberían insistir en una misión internacional para monitorear estas elecciones.
Como incentivo para que el gobierno se comprometa con respecto a las condiciones justas para las elecciones, la oposición podría acordar dar ciertos pasos en la misma dirección. Podría responder a iniciativas para mejorar la neutralidad del CNE exigiendo la liberación de fondos estatales congelados en cuentas bancarias extranjeras o autorizando, mediante una votación en la Asamblea Nacional encabezada por Guaidó, la adquisición de préstamos para comprar maquinaria para restaurar el decaído sistema de generación eléctrica del país u otra infraestructura esencial. Un tercero de confianza, como una agencia de la ONU, podría recibir estos fondos descongelados, y utilizarlos para comprar alimentos y medicamentos, artículos exentos de las sanciones de los EE. UU . La oposición podría incluso aceptar el regreso de diplomáticos designados por el gobierno a puestos en países que reconocen a Guaidó como presidente, que en ciertos casos (como EE. UU., Argentina, Colombia y Perú) tuvieron que abandonar su cargo cuando los designados por la oposición tomaron su lugar. Los líderes de la oposición podrían instar a estos países para que permitan que se establezcan embajadas con representantes de ambas partes, con el entendimiento de que esta medida facilitaría un acuerdo.
Potencias extranjeras que apoyan un acuerdo pacífico en Venezuela deberían considerar medidas más contundentes para presionar a Maduro hacia las conversaciones.
Al mismo tiempo, potencias extranjeras que apoyan un acuerdo pacífico en Venezuela deberían considerar medidas más contundentes para presionar a Maduro hacia las conversaciones. Aunque las sanciones de EE. UU. y otras no han tenido el efecto deseado de fragmentar el respaldo militar y civil al gobierno (y han tenido consecuencias dolorosas para los venezolanos del común), es posible que se requiera presión adicional para obtener concesiones de un gobierno envalentonado. Si el gobierno de Maduro muestra poco interés en un compromiso negociado, la UE debería continuar reforzando y, si es necesario, ampliar sus sanciones selectivas contra personas acusadas de violaciones a derechos humanos. También podría fortalecer sus esfuerzos judiciales para combatir delitos financieros internacionales que involucran a funcionarios del gobierno venezolano. En ambas áreas, debe buscar una coordinación más estrecha con gobiernos latinoamericanos.
Paralelamente, y como incentivo, la UE podría ofrecer la posibilidad de mejorar los lazos diplomáticos y presionar para que Venezuela regrese a los mercados financieros internacionales si se avanza hacia unas elecciones justas.
B. Un nuevo Consejo Nacional Electoral
Como se puede ver, el destino del CNE es fundamental para cualquier resolución política. El CNE está compuesto por cinco rectores principales, quienes, según los mandatos constitucionales, son elegidos por la Asamblea Nacional (el Consejo actualmente se divide cuatro a uno a favor del gobierno). En las circunstancias actuales, la reforma presenta un problema: la selección de miembros requiere el voto de dos tercios del parlamento, pero el gobierno ha logrado privar a la oposición de los votos necesarios. En consecuencia, se necesita algún tipo de acuerdo entre la oposición y el gobierno. Durante las últimas dos décadas, ante la ausencia de una mayoría parlamentaria calificada o de cualquier otro acuerdo, el Tribunal Supremo ha invocado una “omisión legislativa” para justificar la designación de los rectores del CNE. Eso, por supuesto, es inaceptable para la oposición.
Se necesita algún tipo de acuerdo entre la oposición y el gobierno.
El año pasado se lograron ciertos avances, los cuales se han continuado este año, hacia un acuerdo en la Asamblea Nacional con respecto a la futura composición de las autoridades electorales, posiblemente uno de los primeros casos de cooperación parlamentaria bipartidista en años. Un pronto retorno a la presidencia ejercida por la oposición mayoritaria en la Asamblea Nacional, un acuerdo sobre la composición de un cuerpo parlamentario gobernante mutuamente aceptable o algún otro método para restaurar la unidad del parlamento y permitir la votación del CNE parecerían ser condiciones previas esenciales para el nombramiento de una nueva autoridad electoral equilibrada . Si ambas partes accedieran a una división uniforme de los rectores del Consejo, con la oposición y los diputados progubernamentales seleccionando cada uno dos miembros del CNE, mientras que el presidente sería elegido por mutuo acuerdo, estarían dando un paso importante hacia unas elecciones parlamentarias más creíbles a finales de este año. Un voto creíble, a su vez, facilitaría la participación de la mayoría de la oposición, aumentaría la probabilidad de una participación representativa de los votantes y proporcionaría al gobierno de Maduro una fuerte afirmación de que Venezuela sigue siendo una democracia en funcionamiento.
Sin progreso en esta dirección, la oposición continuará rechazando los resultados electorales y la legitimidad del gobierno, y los países que apoyan a Guaidó mantendrán, y tal vez intensificarán, su campaña para aislar y presionar a Maduro y a sus aliados.
C. Registro electoral
El registro electoral venezolano no se ha actualizado adecuadamente en los últimos años, como resultado pueden haberse excluido hasta dos millones de personas en edad de votar. Además, al menos cuatro millones han abandonado el país desde el 2015, y su participación se ve obstaculizada por la falta de instalaciones consulares, una consecuencia de la crisis financiera del país; la salida de diplomáticos designados por el gobierno al ser remplazados por los nombrados por Guaidó; obstrucción por parte de funcionarios consulares de Maduro; y el requisito del gobierno venezolano de que los votantes sean residentes legales del país en el que votan. El gobierno, sospechando que la mayoría de los votantes que residen en el extranjero apoyan a la oposición, se resistirá a incorporarlos al registro. Un posible compromiso sería darles a los votantes en el extranjero un período específico de tiempo limitado para registrarse. Sería importante garantizar que los consulados cuenten con personal designado por el gobierno y la oposición (especialmente en Colombia, donde ahora residen más de 1,8 millones de venezolanos) para mejorar la credibilidad del registro resultante.
D. Puestos de votación y auditoría de sistemas
En elecciones recientes, el CNE ha desviado la distribución de los puestos de votación a los distritos favorables al gobierno, incluso ubicándolos en edificios controlados por organizaciones vinculadas al gobierno. Aunque sería deseable una revisión exhaustiva, la oposición no debería hacer de esta medida un requisito previo para su participación. El paso más crítico sería una auditoría profesional realizada por un organismo independiente del sistema de votación electrónica en presencia de representantes de los partidos políticos. La negativa de la oposición a participar en las elecciones recientes, junto con la salida de la compañía que proveía la plataforma tecnológica para las elecciones en 2018, quiere decir que el sistema no ha sido auditado en años.
E. Levantar las inhabilidades de partidos y líderes políticos
Cualquier acuerdo deberá incluir la revocación de inhabilidades por decisiones de autoridades electorales y del Contralor General de la República a varios políticos y partidos de oposición en los últimos años. Al día de hoy, ninguno de los partidos de oposición más grandes tiene permitido participar en elecciones. Los principales líderes de la oposición, como Leopoldo López de Voluntad Popular y Henrique Capriles de Primero Justicia, este último candidato a la presidencia en dos ocasiones que perdió por poco contra Maduro en 2013, han sido excluidos bajo procedimientos administrativos dirigidos por el Contralor General de la República, por presunta corrupción. López también se encuentra entre los muchos que se han refugiado en embajadas o se han exiliado debido a la persecución judicial.
F. Observadores electorales
Las últimas elecciones venezolanas sometidas a escrutinio por parte de supervisores profesionales internacionales fueron las del 2006. En ese momento, un equipo de observación de la UE elaboró un informe crítico sobre aspectos del proceso electoral. Desde entonces, el gobierno ha reemplazado la observación por un “acompañamiento”, bajo reglas estrictas que le permiten al CNE determinar, por ejemplo, si se publicará alguna conclusión . El gobierno ha indicado su disposición para permitir misiones de observación más independientes bajo los términos de cualquier acuerdo futuro . Es casi seguro que el gobierno no permitiría monitores de la Organización de Estados Americanos, la cual considera como hostil. Pero podría aceptar delegaciones de la UE, la ONU u organizaciones privadas como el Centro Carter. Si lo hace, debería permitir a los observadores evaluar, a través de entrevistas con todas las partes e investigaciones de campo, si la campaña electoral se lleva a cabo de manera justa, el grado de libertad de diferentes fuerzas políticas para participar y la integridad del conteo de votos. Las misiones electorales también deberían tener derecho a publicar sus conclusiones sin interferencia del Estado venezolano.
IV. El momento de las elecciones y el destino de Maduro
Una demanda central de la oposición, respaldada por los países que reconocen a Guaidó como presidente interino, es que se celebren nuevas elecciones presidenciales, libres y justas lo antes posible. La oposición sostiene que la reelección de Maduro de mayo de 2018 fue ilegítima y que su “usurpación” debe terminar. Por su parte, el gobierno insiste en que las elecciones de 2018 fueron válidas y que Maduro fue elegido de manera libre y justa; en su opinión, aceptar una nueva elección presidencial fuera del calendario constitucional sería admitir que las del 2018 fueron fraudulentas. Durante las conversaciones respaldadas por Noruega, los negociadores del gobierno sugirieron que podrían tener cierta flexibilidad con respecto a la fecha de las elecciones, actualmente a fines de 2024, pero solo si las sanciones eran levantadas con suficiente antelación.
Caracas también ha contemplado la posibilidad, descrita en la constitución, de permitir un referendo revocatorio contra Maduro dentro de dos o tres años. Esta opción estaría disponible a partir de enero de 2022. Si Maduro perdiera dicho referendo antes del 2023, tendría que convocar a elecciones presidenciales en un espacio de 30 días.
A. La disputa sobre un gobierno interino
Estrechamente relacionadas con el momento en el que se llevaran a cabo nuevas elecciones presidenciales, están las consideraciones sobre el destino de Maduro y la composición de un ejecutivo interino antes de una eventual elección. El liderazgo de la oposición y sus aliados extranjeros, en particular los EE. UU., han tomado la posición de que Maduro debe renunciar mucho antes de cualquier elección y entregar el poder a Guaidó. Argumentan que una elección celebrada con Maduro en el cargo no podría ser justa dada su capacidad para influir en el resultado a través del control de las instituciones estatales. En este punto, sin embargo, parece bastante claro que la oposición carece del poder necesario para hacer cumplir lo que los chavistas considerarían una rendición humillante por parte del mandatario.
En las conversaciones de Barbados, los negociadores de la oposición plantearon un posible compromiso. Sugirieron que tanto Maduro como Guaidó se apartaran de sus respectivos cargos tan pronto como se llegara a un acuerdo, sin renunciar a su derecho a presentarse en las elecciones posteriores. Al hacerlo, ninguno de los dos se vería obligado a respaldar la legitimidad del otro a la presidencia.
La oposición también discutió quién podría gobernar durante un período de transición. En Barbados, los representantes de la oposición sugirieron un “consejo de gobierno” compuesto por figuras militares y civiles, divididas equitativamente entre ambas partes y posiblemente presididas por un oficial militar de alto rango. Varios miembros de la oposición presentaron otra alternativa en privado: que, antes de renunciar, Maduro y Guaidó acordaran el nombramiento de un vicepresidente, que a su vez nombraría un gabinete consensuado. Si las partes están de acuerdo, el vicepresidente podría asumir el cargo de jefe de estado interino tan pronto como renuncien.
Cada una de estas sugerencias presenta desafíos. El gobierno rechaza oficialmente la idea de que Maduro renuncie antes de las elecciones y, como se mencionó anteriormente, en el mejor de los casos se mantiene tibio ante la idea de convocar elecciones presidenciales anticipadas. Lo más lejos que han llegado algunos de los chavistas más pragmáticos es contemplar un acuerdo político según el cual Maduro renunciaría, lo que desencadenaría nuevas elecciones (en las que él podría competir) en los 30 días siguientes, según la constitución, y solo un año después de que se hayan levantado las sanciones. Por ahora, es difícil pensar que puedan aceptar un período significativamente más largo de un gobierno interino antes de nuevas elecciones.
Washington ha dejado claro […] que no levantará ninguna sanción mientras Maduro permanezca en el poder.
EE. UU. también tendría objeciones sustanciales. Consideran que debe haber un período de tiempo significativo (aunque no específico) entre, por un lado, la renuncia de Maduro, la restauración de los poderes de la Asamblea Nacional y el levantamiento de inhabilitaciones a los políticos de la oposición y, por el otro, la celebración de nuevas elecciones. Washington también ha dejado claro en numerosas ocasiones que no levantará ninguna sanción mientras Maduro permanezca en el poder, aunque no ha habido referencias explícitas a su partida en las sanciones más recientes. En la medida en que los chavistas insisten en que las sanciones se levanten mucho antes del día de las elecciones, y que Maduro renuncie, si es que lo hace, solo 30 días antes de que los venezolanos vayan a las urnas, su posición y la de los EE. UU. parecen irreconciliables. Además, la posición de los EE. UU. probablemente se verá reforzada por la diáspora venezolana en el país, que ha mostrado una gran animosidad hacia Maduro y tiene una influencia considerable sobre un posible acuerdo dada su concentración geográfica en la Florida, que es probable que una vez más sea un estado decisivo en las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre de 2020.
Crisis Group sugiere que, en lugar de un referendo revocatorio, que bien podría estar sujeto a retrasos e impedimentos por parte del gobierno como ocurrió hace cuatro años, Maduro se retire entre uno y cuatro meses antes de una nueva elección presidencial supervisada internacionalmente bajo un CNE reformado, mientras que un vicepresidente, designado por Maduro en el período previo a estas elecciones con el consentimiento de ambas partes, se hace cargo en el período provisional. Tanto Maduro como Guaidó deberían poder competir en las elecciones, suponiendo que sus respectivos partidos los elijan. Como se discute a continuación, los EE. UU. tendrían que acordar que a medida que se avance hacia un acuerdo político de este tipo, disminuirían gradualmente las sanciones (quizás emitiendo exenciones que podrían eliminarse ante una reincidencia), comenzando con suficiente antelación a las elecciones.
B. El momento de elecciones presidenciales anticipadas
Cualquier preparación para elecciones presidenciales anticipadas tomaría al menos seis meses en circunstancias normales. En la situación extraordinaria actual, en la cual gran parte del aparato electoral necesitará ser restaurado o actualizado como se detalló anteriormente, la mayoría de los expertos consideran que se requerirán al menos nueve meses para garantizar elecciones justas después de un acuerdo entre el gobierno y la oposición. Pero esta circunstancia no debería ser un pretexto para esperar demasiado antes de celebrarlas, especialmente si se llevan a cabo reformas electorales importantes antes de las elecciones parlamentarias: entre más dure la crisis política, más tiempo llevará reconstruir el país. Celebrar elecciones presidenciales en 2021 o 2022 podría ser un término medio aceptable.
Ninguna de las partes estaría completamente satisfecha, pero ambas resultarían ganadoras en cierta medida. Si dicho acuerdo fuera negociado e implementado, y se llevaran a cabo reformas electorales, la oposición habría logrado elecciones parlamentarias creíbles y elecciones presidenciales anticipadas, monitoreadas internacionalmente, así como la restauración de instituciones representativas. El gobierno y los chavistas habrían resistido los llamados por la salida inmediata y forzada de Maduro y asegurarían su derecho a postularse nuevamente, adicionalmente, recuperarían en cierta medida la normalidad del sistema político venezolano y lograrían el alivio de sanciones antes de las elecciones presidenciales, con lo cual tendrían una base para llevar a cabo una campaña fuerte y (al menos en teoría) potencialmente victoriosa.
Es casi seguro que EE. UU. objetará, dada su postura actual y su convicción de que no puede haber elecciones justas con Maduro en el poder. Pero si el gobierno y la oposición llegaran a un acuerdo sobre dicho plan, y si ese plan contara con el respaldo regional, sería difícil que Washington se interpusiera en el camino. EE. UU. podría considerarse victorioso porque su presión habría contribuido a la partida anticipada de Maduro y a la gestación de procesos para garantizar elecciones creíbles, y, por otra parte, podría desmontar fácilmente sus exenciones (ver más abajo) si el gobierno incumple sus compromisos.
V. Alivio a las sanciones
Como se señaló, la cuestión de las sanciones, el momento y las condiciones para su levantamiento, es crucial. De manera reveladora, la única demanda del gobierno venezolano con respecto a la agenda de las conversaciones de Oslo/Barbados fue incluir el levantamiento de sanciones, invocando tanto consideraciones humanitarias como políticas. Sostuvo que celebrar elecciones con las sanciones vigentes le daría a la oposición una ventaja injusta . El gobierno citó la imposición de nuevas sanciones estadounidenses en agosto pasado, justo antes de una nueva ronda de las conversaciones de Barbados, como prueba de que la oposición no tenía autoridad sobre la aplicación o el levantamiento de estas medidas, cuestionando la utilidad de las discusiones con las fuerzas políticas de la oposición, dado que no podían influir en un asunto de vital importancia para los chavistas. Con EE. UU. insistiendo en que no levantará las sanciones mientras Maduro esté en el poder y los chavistas manteniendo la opinión de que las elecciones no se pueden llevar a cabo a la sombra de las sanciones, resolver este dilema se ha convertido en un obstáculo clave para un acuerdo negociado.
A. Una serie de sanciones
Las sanciones se pueden dividir esquemáticamente en tres categorías. En primer lugar, están las que se aplican a personas específicas por presuntas violaciones a los derechos humanos o participación en crimen organizado y/o terrorismo. El gobierno nunca ha manifestado públicamente ningún interés en negociar el alivio de estas sanciones y no planteó el asunto en las conversaciones facilitadas por Noruega. Dicho esto, individuos han presionado a los gobiernos europeos para que los retiren y hay pocas dudas de la importancia que tienen para los altos funcionarios . Tanto los EE. UU. como la UE han dejado en claro que en la mayoría de los casos se pueden esperar alivios si las personas involucradas cooperan con un plan de transición, aunque el levantamiento de las sanciones no afectaría ningún proceso penal, ya sea en curso o emprendido en el futuro, contra los acusados de delitos como violaciones de derechos humanos y narcotráfico.
Las sanciones más costosas han sido sectoriales, en particular las que afectan a la industria del petróleo y el acceso al sector financiero. Aunque EE. UU. impuso sanciones por primera vez en el 2005, recurrió a sanciones sectoriales solo en 2017, en un intento abierto de producir un cambio político. El 28 de enero de 2019, la administración Trump le apuntó a la industria petrolera, congelando todas las propiedades bajo la jurisdicción estadounidense pertenecientes a la corporación petrolera estatal PDVSA y prohibiendo a las empresas e individuos estadounidenses hacer negocios con ella. El 5 de agosto, fue más allá, amenazando con sanciones “secundarias” a personas y entidades no estadounidenses que ayudasen o apoyasen al gobierno de Maduro, lo que hace que sea más riesgoso para las empresas extranjeras comerciar o transportar petróleo venezolano. Se discute que tanto impacto tuvieron las sanciones previas a 2019 para provocar el colapso vertiginoso de la industria. La producción de petróleo ya había experimentado un marcado descenso bajo los gobiernos de Chávez y Maduro, de 3,5 millones de barriles por día (bpd) cuando Chávez asumió el cargo en 1999 a alrededor de 2,3 millones 17 años después. Entre enero de 2016 y agosto de 2017 (cuando se impusieron sanciones financieras), disminuyó a alrededor de dos millones de bpd.
Las sanciones han producido un cuello de botella en la producción, ya que se estaba extrayendo más petróleo del que se podía vender en el exterior.
Lo que no está en disputa es la importancia del petróleo en la economía del país o el daño causado por el cierre del mercado estadounidense a Venezuela: desde 2007, más del 90 por ciento de sus ingresos extranjeros han provenido de las exportaciones de petróleo. Como mínimo, las sanciones han producido un cuello de botella en la producción, ya que se estaba extrayendo más petróleo del que se podía vender en el exterior. Con los tanques de almacenamiento casi llenos a mediados de septiembre, el gobierno tuvo que reducir aún más la producción . Rosneft Oil Company, que pertenece mayoritariamente al gobierno ruso, ha proporcionado cierto alivio. Actualmente es responsable de más del 70 por ciento de las exportaciones de petróleo venezolano, pero, según informes, cobra un monto sustancial por ayudar a evitar las sanciones . En respuesta, el 18 de febrero Washington impuso sanciones al comercio de petróleo venezolano por parte de Rosneft Trading, una subsidiaria con sede en Ginebra de la compañía petrolera controlada por Moscú.
La tercera categoría de sanciones es financiera: en agosto de 2017, la administración Trump también prohibió el acceso a los mercados financieros de EE. UU. por parte del gobierno venezolano y la compañía petrolera nacional, a excepción de operaciones de crédito a corto plazo. En marzo de 2018, extendió estas sanciones a las monedas digitales emitidas por Venezuela, y en mayo de ese año prohibió todas las transacciones relacionadas con la compra de deuda venezolana. Estas sanciones financieras han tenido un impacto considerable, no solo privando al gobierno de efectivo, sino que también han provocado un exceso de cumplimiento por parte de bancos extranjeros y compañías de servicios financieros preocupadas.
La administración Trump agravó este problema con su anuncio del 5 de agosto de una prohibición de todas las transacciones financieras y comerciales que involucren a funcionarios del gobierno venezolano. Como resultado, empresas privadas e individuos tienen cada vez mayor dificultad para comerciar y mover fondos . El gobierno está atrasado en la mayor parte de una deuda externa que ahora se estima en más de $150 mil millones, casi la mitad de la cual se debe a titulares de bonos . A raíz de las sanciones financieras, la mayoría de acciones por incumplimiento han resultado congeladas en espera a una reestructuración de la deuda, lo que Maduro ha prometido pero no puede cumplir hasta que se levanten las sanciones.
Con el tiempo, el gobierno ha encontrado formas de proteger a su electorado principal de los efectos de las sanciones, lo que genera más dudas sobre su eficacia para producir una solución.
Con el tiempo, el gobierno ha encontrado formas de proteger a su electorado principal de los efectos de las sanciones, lo que genera más dudas sobre su eficacia para producir una solución. Ante los efectos colaterales, el gobierno prácticamente ha abandonado su sistema draconiano de control de precios y cambios de moneda, con lo cual algunos productos básicos que habían casi desaparecido de los estantes han reaparecido, aunque a precios que la mayoría de los venezolanos no pueden pagar. El uso del dólar estadounidense para transacciones diarias ha aumentado dramáticamente, y en las principales ciudades, las nuevas tiendas lujosas ofrecen productos importados a precios en dólares. Hoy, Caracas, que ha resultado menos afectada por los cortes de energía y la escasez de combustible que el resto del país, presenta una fachada de aparente normalidad para aquellos que no se aventuran fuera de los enclaves de clase media. Sin embargo, para la gran mayoría de los venezolanos, la vida diaria es una lucha por la supervivencia.
B. Alivio a las sanciones y una solución política
Las sanciones son una herramienta poco precisa que, en Venezuela al igual que en otros lugares, tienden a perjudicar mucho más a quienes pretenden ayudar que a quienes pretenden afectar. Es difícil evaluar su impacto preciso sobre los venezolanos del común, pero al reducir los ingresos por exportaciones del país y, por lo tanto, la capacidad de importación, han contribuido a la creciente hiperinflación y al empobrecimiento de la población. Su eficacia política también es un tema de intenso debate, pero como mínimo su utilidad depende de que estén ligadas a un objetivo identificable y realista . Al respecto, la posición de la administración Trump de no considerar el alivio de sanciones hasta que Maduro renuncie y que su salida se debe dar con una antelación considerable a las nuevas elecciones está cada vez más alejada de las realidades en el terreno.
Un enfoque más útil sería ligar el desmonte gradual de las sanciones con avances significativos de un acuerdo político. Para mantener un mayor control sobre el proceso y poder revertir fácilmente sus decisiones en caso de incumplimiento, EE. UU. podría reducir las sanciones secundarias a terceros que hacen negocios con las partes sancionadas. Antes de levantar las sanciones petroleras y bancarias en su totalidad, el Departamento del Tesoro de los EE. UU. podría comenzar emitiendo licencias con el fin de eximir a personas y empresas de ciertas sanciones. Además, en la medida en que ninguna de las sanciones impuestas como parte de la crisis actual por parte de los EE. UU. ha sido consagrada en la legislación, se podría obtener un alivio total a través de una acción ejecutiva.
Levantar las sanciones a un país que lucha por consolidar un acuerdo político, o hacer la transición a un nuevo gobierno mientras se enfrenta simultáneamente a una grave crisis económica y humanitaria, es arriesgado.
En este escenario, EE. UU. podría profundizar, ampliar y acelerar el alivio de las sanciones a medida que se tomen medidas concretas hacia elecciones presidenciales anticipadas, justas y monitoreadas internacionalmente con plena participación de todas las fuerzas políticas venezolanas. Una vez que el gobierno de EE. UU. esté convencido de que el gobierno de Maduro está comprometido con la reforma electoral y una contienda política justa con perspectiva hacia una elección presidencial anticipada, Washington podría aliviar las restricciones a la industria petrolera por medio de licencias. Tan pronto como el gobierno y la oposición lleguen a un acuerdo político completo abriendo el camino para nuevas elecciones presidenciales, Washington podría comenzar a levantar algunas de sus sanciones financieras y petroleras, que siguen siendo un objetivo central del chavismo. También podría comenzar el proceso para levantar otras medidas punitivas, conservando el poder para restablecer las sanciones en caso de que el gobierno incumpla sus promesas. Las sanciones restantes, así como las sanciones con objetivos individuales por parte de vecinos regionales y la UE, deberían levantarse por completo una vez que se hayan celebrado elecciones presidenciales libres y justas y se hayan respetado sus resultados.
Levantar las sanciones a un país que lucha por consolidar un acuerdo político, o hacer la transición a un nuevo gobierno mientras se enfrenta simultáneamente a una grave crisis económica y humanitaria, es arriesgado: Venezuela podría ser asediada por acreedores que buscan recuperar una deuda impagable. Por lo tanto, cualquier movimiento de este tipo debería ser precedido óptimamente por una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU similar a la que protegió los activos de Irak de sus acreedores después de que la invasión estadounidense derrocara a Saddam Hussein. Además, levantar las sanciones financieras, aunque es un paso necesario, no garantiza en sí mismo la recuperación económica. Los inversores buscarán señales claras de que el acuerdo alcanzado sea sostenible y que el nuevo gobierno sea favorable al mercado.
VI. Garantías a más largo plazo
En un país con un sistema de gobierno que otorga amplios poderes a la rama ejecutiva, la elección presidencial es una parte esencial de un acuerdo político duradero. Pero también puede resultar inadecuada, y potencialmente contraproducente, sin un acuerdo político general entre las partes. Simplemente reemplazar a Maduro por un presidente de la oposición sin garantías apropiadas para los chavistas podría resultar altamente desestabilizador. Podría dar lugar a una peligrosa cacería de brujas y/o llevar a los funcionarios chavistas que ocupan puestos en las instituciones estatales y a las fuerzas de seguridad a rebelarse. En resumen, una transición estable requiere una serie de garantías que eviten perpetuar un sistema en el que el ganador se lleva todo y permitan proteger los derechos políticos del lado perdedor. Dadas las perspectivas actuales de victoria de la oposición, las garantías para el chavismo de que se respetarán sus intereses independientemente del resultado electoral serán particularmente importantes. Los representantes de la oposición en las conversaciones de Oslo/Barbados parecían ser conscientes de esta realidad, en la medida en que incluyeron garantías post electorales en la agenda de seis puntos.
Entre tanto, una presencia significativamente fortalecida de la ONU en Venezuela, podría ayudar a garantizar que las reformas destinadas a proporcionar garantías a ambas partes sean efectivas y cuenten con altos niveles de apoyo internacional.
A. Enmiendas constitucionales
Existe un poderoso argumento para revertir el hiperpresidencialismo de la constitución de 1999, introducido al comienzo del primer mandato de Hugo Chávez y consolidado a través de una enmienda constitucional de 2009, antes de las próximas elecciones presidenciales. Ese cambio abolió límites de mandato para el presidente, los gobernadores estadales y todos los demás funcionarios electos. La reelección presidencial indefinida históricamente se ha asociado con el surgimiento de regímenes autoritarios en toda América Latina, dado el poder de quien detente el cargo para inclinar la balanza a su favor en las elecciones. Una posible alternativa sería limitar la reelección presidencial a un máximo de dos periodos consecutivos o permitir un segundo periodo solo después de unos años fuera del cargo; la constitución venezolana de 1961 estipulaba esto. Por último, reintroducir una cámara alta en la Asamblea Nacional, con poderes que incluyan la ratificación de nombramientos de los altos rangos de las fuerzas armadas, también ayudaría a equilibrar los poderes presidenciales y a restaurar los derechos regionales.
B. Representación justa
La representación proporcional está garantizada, en teoría, en virtud del artículo 63 de la constitución. Sin embargo, bajo la ley electoral actual, la fuerza política dominante resulta sobrerrepresentada en los órganos colegiados, como la Asamblea Nacional. Introducida cuando el chavismo formaba una clara mayoría, la ley funcionó a favor de la oposición en 2015, dándole una mayoría parlamentaria de dos tercios a pesar de obtener solo el 56,2 por ciento de los votos. Un fallo de la sala constitucional o electoral del Tribunal Supremo podría restaurar la representación proporcional para garantizar una participación más justa de las minorías, y podría emitirse a principios de 2020 para garantizar su aplicación en las próximas elecciones parlamentarias. El gobierno ya ha propuesto una medida parecida como parte de su acuerdo de septiembre con los partidos minoritarios de oposición. La descentralización del poder de Caracas al gobierno estatal y local, también ordenado por la constitución de 1999, se ha revertido en los últimos años. El control local sobre hospitales, cárceles, carreteras y otros servicios públicos podría actuar como un control sobre la concentración de poderes a nivel nacional.
C. Comisiones de la verdad
Ha habido varios intentos para establecer comisiones de la verdad para hacer frente a la violencia política y las violaciones de derechos humanos en la era chavista. El primer esfuerzo fue el acuerdo de 2003 negociado por la Organización de los Estados Americanos, la ONU y el Centro Carter luego del intento de golpe de Estado de 2002 contra Chávez y la posterior huelga general de 2002-2003. Sin embargo, ninguno ha funcionado porque las partes no logran acordar términos específicos. Tanto la Comisión de la Verdad, Justicia y Paz creada por la Asamblea Nacional Constituyente chavista como las leyes de amnistía aprobadas por la Asamblea Nacional controlada por la oposición fueron percibidas como instrumentos partidistas por la respectiva contraparte. Esa dinámica probablemente se mantendrá al menos hasta que se resuelva el conflicto político subyacente.
Se debe establecer una comisión de la verdad y justicia con apoyo bipartidista.
Como parte de cualquier acuerdo, se debe establecer una comisión de la verdad y justicia con apoyo bipartidista, encabezada por profesionales reconocidos que sean aceptados por ambas partes y asesorados por expertos internacionales. La participación de la sociedad civil será igualmente crucial. Sus términos de referencia tendrían que establecerse en la mesa de negociaciones, con el objetivo general de llegar a una visión imparcial de los crímenes y violaciones de derechos humanos derivados del conflicto político en las últimas dos décadas.
D. El papel de los militares
Las fuerzas armadas han asumido mayores poderes económicos bajo el gobierno actual, y desempeñaron un papel crítico para mantener al presidente Maduro en el poder al negarse a atender los llamados de la oposición y los EE. UU. para respaldar a Guaidó. Aunque la oposición está decidida a cambiar la orientación partidista del ejército y garantizar la restauración del control civil, los altos mandos desconfiarán de cualquier acuerdo político que no les brinde garantías de que se respetarán sus intereses futuros. El potencial de los militares para sabotear cualquier acuerdo interino, frustrar un nuevo gobierno o no enfrentar la propagación de grupos armados no estatales en Venezuela significa que su cooperación y consentimiento son vitales para la viabilidad de cualquier acuerdo.
Por lo tanto, un acuerdo viable debe incluir disposiciones detalladas sobre el papel de las fuerzas armadas en el período previo y posterior a las elecciones anticipadas; un plan a mediano plazo para amparar cierto grado de autonomía militar y las perspectivas profesionales de los oficiales; y el objetivo a largo plazo de restablecer un claro control civil sobre las fuerzas armadas y mantener la institución libre de prejuicios políticos, según lo estipulado por la constitución.
E. Políticas socioeconómicas
Uno de los temas en juego en el enfrentamiento es el legado socioeconómico de los chavistas. Les preocupa que una administración liderada por la oposición se mueva rápidamente para deshacer sus logros y, en su opinión, vuelva a un sistema inclinado hacia las élites empresariales tradicionales de Venezuela y los miembros de la clase alta, dejando a los más pobres a la deriva y abriendo el país a la explotación por parte de corporaciones extranjeras. Para tranquilizarlos, un acuerdo político entre el gobierno y la oposición podría incorporar disposiciones aceptables para ambas partes, en línea con los artículos constitucionales anteriores, que se espera que los futuros gobiernos cumplan. Ejemplos de tales disposiciones incluyen la garantía de que los hidrocarburos y otros recursos naturales del subsuelo serán propiedad pública; acceso garantizado a la salud pública, educación y vivienda; y subsidios que cubran elementos esenciales como alimentos y medicamentos para proteger a los más vulnerables del impacto de las medidas de ajuste.
F. Una presencia fortalecida de la ONU
Un papel fortalecido de la ONU podría ayudar a asegurar a ambas partes que estas garantías son efectivas, se aplican por igual al gobierno y la oposición, y cuentan con un amplio apoyo internacional. Aunque hasta ahora las divisiones en el Consejo de Seguridad de la ONU han impedido la aprobación de cualquier resolución sobre Venezuela, un acuerdo entre las partes en Caracas podría en principio fomentar una mayor unidad en el Consejo, y a la vez llevar al establecimiento de una Misión Política Especial encargada de ayudar y monitorear el proceso de paz. Si el consenso del Consejo de Seguridad sobre Venezuela sigue siendo inalcanzable, la ONU podría considerar la designación de un coordinador residente de la ONU de alto perfil y un enviado especial encargado de coordinar la asistencia técnica a la transición, sobre todo en asuntos constitucionales y socioeconómicos, así como en cuestiones de verdad histórica y justicia.
VII. Conclusiones
Incluso en medio de la catastrófica disputa por el poder en Venezuela, una ruta hacia una solución concertada sigue siendo posible. Requerirá flexibilidad de ambas partes, así como por parte de Washington. Como Crisis Group ha podido evidenciar, chavistas pragmáticos y miembros de la oposición han discutido en repetidas ocasiones los elementos de una salida negociada en encuentros privados. Algunos elementos son reconocidos por ambos como esenciales; otros resultan mucho más controversiales para un grupo u otro. Pero ninguna de las partes puede obtener todo lo que desea, y actualmente el precio pagado por Venezuela y su gente, independientemente de si son chavistas o simpatizantes de la oposición, al mantener la situación actual supera con creces el precio que las partes pagarían como resultado de un compromiso pragmático y de principios.
Los principales obstáculos para un acuerdo son conocidos. Por un lado, la falta de voluntad de las figuras principales del gobierno para someterse a elecciones presidenciales anticipadas y competitivas cuando afirman que no hubo ninguna falla en las elecciones del 2018 y que la situación actual es culpa de una campaña de cambio de régimen liderada por EE. UU. Por otro lado, están las dudas de la oposición sobre si alguna vez podrían confiar en un gobierno que consideran deshonesto, autocrático y tan decidido a permanecer en el poder que ha manipulado el sistema electoral a su acomodo. En cuanto a EE. UU., se ha centrado en ejercer presión, principalmente en forma de sanciones, como una forma de forzar la expulsión de Maduro. Si no se avanza hacia la resolución, Venezuela corre el riesgo de terminar este año con elecciones parlamentarias boicoteadas por la mayor parte de la oposición, todas las instituciones en manos del gobierno, una mayor crisis política, sanciones más severas y una creciente miseria económica para la gran mayoría de la población.
Este informe ofrece un posible camino hacia un acuerdo. Se apoya en varios pilares: la restauración de un mínimo de confianza a través de gestos recíprocos; la creación de condiciones para elecciones más justas y equitativas inicialmente para las elecciones parlamentarias a finales de este año, y luego cambios más profundos para la elección presidencial; cambios en la forma en que se distribuye el poder; y la disposición de la oposición y los EE. UU. para reducir las sanciones a medida que el chavismo dé estos pasos. Gobiernos vistos como relativamente neutros, y con vínculos con las dos partes, podrían presentar este plan o uno similar, para ofrecer una alternativa clara a la situación actual, generar un amplio debate y sacar a Venezuela de su crisis cada vez más profunda.
